LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione lavoro
Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Antonio Manna - presidente;
dott.ssa Enrica D'Antonio - consigliere;
dott.ssa Rossana Mancino - consigliere;
dott.ssa Daniela Calafiore - relatore consigliere;
dott. Luigi Cavallaro - consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
14498-2018 proposto da:
INPS - Istituto nazionale previdenza sociale, elettivamente
domiciliato in Roma - via Cesare Beccaria n. 29 - presso lo studio
dell'avvocato Antonietta Coretti, che lo rappresenta e difende
unitamente agli avvocati Vincenzo Stumpo, Vincenzo Triolo,
ricorrenti;
Contro Belpagoda Gamace Sumanadasa, elettivamente domiciliato in
Roma, in piazza Cavour s.n.c., presso la Corte di cassazione,
rappresentato e difeso dagli avvocati Neri Livio e Guariso Alberto -
controricorrenti;
Avverso la sentenza n. 772/2017 della Corte d'appello di Torino,
depositata il 6 novembre 2017;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
3 marzo 2021 dal consigliere dott.ssa Daniela Calafiore.
Rilevato in fatto
1. Sumanadasa Belpagoda Gamage ha proposto ricorso, ai sensi del
decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, art. 28 e dell'art.
702-bis del codice di procedura civile, al Tribunale giudice del
lavoro di Alessandria, nei confronti dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), lamentando il carattere discriminatorio
della negazione da parte dell'INPS dell'assegno del nucleo familiare
per il periodo compreso tra gennaio-giugno 2014 e luglio-giugno 2016
nel corso del quale tutti i suoi familiari avevano lasciato l'Italia
per rientrare nel Paese d'origine (Sri Lanka) ed ha chiesto ordinarsi
la cessazione di tale condotta con la condanna dell'INPS alla
restituzione delle somme trattenute con predisposizione di un piano
di rimozione degli effetti negativi ai sensi del decreto legislativo
n. 150 del 2011, art. 28.
2. Il Tribunale di Alessandria, in funzione di giudice del
lavoro, ha rigettato il ricorso e la Corte d'appello di Torino, su
impugnazione proposta da S. Belpagoda Gamage, ha accolto la domanda
riformando la decisione del Tribunale sulla base delle seguenti
argomentazioni: a) il decreto-legge n. 69 del 1988, art. 2, comma
6-bis conv. in legge n. 153 del 1988, la' dove esclude (salvo
specifiche convenzioni internazionali o condizioni di reciprocita')
dal novero dei membri del nucleo familiare cui e' rivolto l'assegno i
familiari dello straniero che non abbiano la residenza, da ritenersi
effettiva e non solo formale, nel territorio della Repubblica,
introduce una disciplina differente rispetto a quella generale
fissata dalla legge n. 153 del 1988, art. 2, comma 2, valevole per i
cittadini dello Stato italiano per i quali l'assegno per il nucleo
familiare spetta a prescindere dalla residenza dei membri del nucleo
familiare medesimo; b) l'art. 12 della direttiva n. 2011/98/UE, primo
paragrafo, lettera e), prevede che i lavoratori dei Paesi terzi di
cui all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e c) (tra i quali certamente
rientra Belpagoda S. Gamage) beneficiano dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano, tra
l'altro, quanto ai settori della sicurezza sociale definiti nel
regolamento (CE); c) l'assegno per il nucleo familiare oggetto del
giudizio rientra nei settori della sicurezza sociale definiti nel
regolamento (CE) n. 883/2004 come confermato dalla sentenza 21 giugno
2017, C-449/16, Martines Silva della Corte di giustizia UE
pronunciatasi a proposito dell'assegno previsto dalla legge 23
dicembre 1998, n. 448, art. 65, misura analoga a quella in esame; d)
lo Stato italiano - pur essendo da tempo scaduto il termine del 25
dicembre 2013 previsto per il recepimento - non ha recepito l'art.
12, della direttiva indicata che e' norma chiara, incondizionata, di
immediata applicazione e relativa a rapporti verticali tra Stato e
soggetti privati; e) la facolta' di deroga all'obbligo di parita' di
trattamento di cui all'art. 12, paragrafo 2, lettera b) della
direttiva n. 2011/98/UE non e' stata esercitata e non sarebbe
comunque applicabile al caso di specie; f) la legge n. 153 del 1988,
art. 2, comma 6-bis, si pone in contrasto con la direttiva n.
2011/98/UE e realizza una oggettiva discriminazione e va, dunque,
disapplicato in presenza di disposizione contenuta nell'art. 12,
paragrafo 1, della citata direttiva, di diretta applicabilita',
sufficientemente precisa e priva di condizioni per la sua esecuzione.
5. Avverso tale sentenza l'INPS ha proposto ricorso per
cassazione fondato su di un unico motivo con il quale lamenta la
violazione e o falsa applicazione del combinato disposto del
decreto-legge n. 69 del 1988, art. 2, comma 6-bis, convertito con
modificazioni in legge n. 153 del 1988, degli articoli 43 e 44 del
decreto legislativo n. 286 del 1998, dell'art. 12 della direttiva n.
2011/98/UE e del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, attuativo
della predetta direttiva - anche in relazione all'art. 12 delle
disposizioni sulla legge in generale.
5. Il ricorrente, premesso che la direttiva n. 2011/98/UE
(relativa alla procedura unica di domanda per un permesso unico),
attuata in Italia con il decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, si
riferisce ai cittadini di Stati terzi che si trovino presso il
territorio dello Stato membro per periodi piu' brevi dei cinque anni
necessari ad ottenere il permesso di soggiorno per lungo periodo, e
fonda tale denunzia sulla affermazione che, al contrario di quanto
statuito dalla sentenza impugnata, l'interpretazione della direttiva
n. 2011/98 UE va condotta anche sulla base dei «considerando» 8, 19,
24 e 26 che evidenziano la diversa posizione dei titolari del
permesso unico di lavoro e soggiorno rispetto ai titolari del
permesso di soggiorno di cui alla direttiva n. 2003/109 CE, l'assenza
di una normativa europea comune ai Paesi dell'Unione in materia di
diritti sui quali sia garantita ai cittadini di Stati terzi la
parita' di trattamento, la finalita' di non conferire diritti in
relazione a situazioni che esulano dall'ambito di applicazione del
diritto dell'Unione ad esempio in relazione a familiari soggiornanti
in un Paese terzo e la discrezionalita' concessa a ciascuno Stato
membro nel limitare la concessione, l'importo ed il periodo delle
prestazioni di sicurezza sociale da riconoscere ai cittadini di Stati
terzi; l'assegno per il nucleo familiare di cui al decreto-legge n.
69 del 1988, art. 2, conv. in legge n. 153 del 1988, ha natura
previdenziale e non assistenziale, del tutto diverso per natura e
struttura dalla prestazione prevista dalla legge n. 448 del 1998,
art. 65.
6. S. Belpagoda Gamage ha resistito con controricorso.
7. Entrambe le parti hanno depositato memorie.
8. Questa Corte di cassazione, con ordinanza interlocutoria n.
9022 del 2019, ha disposto rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea, considerando che:
a) rileva la situazione dei componenti del nucleo familiare
del lavoratore S. Belpagoda Gamage proveniente da Stato terzo,
occupato in Italia ed in possesso del permesso unico di lavoro ai
sensi della direttiva n. 2011/98/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio; tali componenti del nucleo familiare sono stati, nei
periodi rilevanti per la controversia, pacificamente residenti in
fatto in Sri Lanka (Stato terzo d'origine) ed il lavoratore ha
denunciato il carattere discriminatorio della loro esclusione nel
computo dei componenti e del reddito del nucleo familiare da
considerare per il calcolo dell'importo del trattamento previsto
dalla legge n. 153 del 1988, art. 2, comma 2;
b) la fattispecie di fatto relativa alla condizione
lavorativa del cittadino di Stato terzo S. Belpagoda Gamage rientra
nella sfera di applicazione della direttiva n. 2011/98/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio;
c) la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio n.
2011/98/UE, nei considerando, prevede: al punto 2) [...] che l'Unione
europea dovrebbe garantire l'equo trattamento dei cittadini dei Paesi
terzi che soggiornano regolarmente nel territorio degli Stati membri
[...]; al punto 19) che [...] e' opportuno definire un insieme di
diritti al fine, in particolare, di specificare i settori in cui e'
garantita la parita' di trattamento tra i cittadini di uno Stato
membro e i cittadini di Paesi terzi che non beneficiano ancora dello
status di soggiornanti di lungo periodo [...]; al punto 20) che [...]
tutti i cittadini di Paesi terzi che soggiornano e lavorano
regolarmente negli Stati membri dovrebbero beneficiare quanto meno di
uno stesso insieme comune di diritti, basato sulla parita' di
trattamento con i cittadini dello Stato membro ospitante, a
prescindere dal fine iniziale o dal motivo dell'ammissione [...]; al
punto 24) che [...] i lavoratori di Paesi terzi dovrebbero
beneficiare della parita' di trattamento per quanto riguarda la
sicurezza sociale. I settori della sicurezza sociale sono definiti
dal regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi
di sicurezza sociale; al punto 26) che [...] il diritto dell'Unione
non limita la facolta' degli Stati membri di organizzare i rispettivi
regimi di sicurezza sociale. In mancanza di armonizzazione a livello
di Unione, spetta a ciascuno Stato membro stabilire le condizioni per
la concessione delle prestazioni di sicurezza sociale nonche'
l'importo di tali prestazioni e il periodo durante il quale sono
concesse. Tuttavia, nell'esercitare tale facolta', gli Stati membri
dovrebbero conformarsi al diritto dell'Unione;
la medesima direttiva all'art. 12, paragrafo 1, lettera e)
prevede: «1. I lavoratori dei Paesi terzi di cui all'art. 3,
paragrafo 1, lettere b) e c), beneficiano dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per
quanto concerne: a) (...); b) (...); d) (...); e) i settori della
sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004;
d) dal punto di vista delle disposizioni nazionali viene in
rilievo il decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 «Norme in materia
previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti
portuali ed altre disposizioni urgenti, conv. con mod. in legge n.
153 del 1988». Titolo I - Norme in materia previdenziale - art. 2 -
1. Per i lavoratori dipendenti, i titolari delle pensioni e delle
prestazioni economiche previdenziali derivanti da lavoro dipendente,
i lavoratori assistiti dall'assicurazione contro la tubercolosi, il
personale statale in attivita' di servizio ed in quiescenza, i
dipendenti e pensionati degli enti pubblici anche non territoriali, a
decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1988, gli
assegni familiari, le quote di aggiunta di famiglia, ogni altro
trattamento di famiglia comunque denominato e la maggiorazione di cui
al decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, art. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, cessano di essere
corrisposti e sono sostituiti, ove ricorrano le condizioni previste
dalle disposizioni del presente articolo, dall'assegno per il nucleo
familiare.
2. L'assegno compete in misura differenziata in rapporto al
numero dei componenti ed al reddito del nucleo familiare, secondo la
tabella allegata al presente decreto. I livelli di reddito della
predetta tabella sono aumentati di lire dieci milioni per nuclei
familiari che comprendono soggetti che si trovino, a causa di
infermita' o difetto fisico o mentale, nell'assoluta e permanente
impossibilita' di dedicarsi ad un proficuo lavoro, ovvero, se
minorenni, che abbiano difficolta' persistenti a svolgere i compiti e
le funzioni proprie della loro eta'. I medesimi livelli di reddito
sono aumentati di lire due milioni se i soggetti di cui al comma 1 si
trovano in condizioni di vedovo o vedova, divorziato o divorziata,
separato o separata legalmente, celibe o nubile. Con effetto dal 1°
luglio 1994, qualora del nucleo familiare di cui al comma 6 facciano
parte due o piu' figli, l'importo mensile dell'assegno spettante e'
aumentato di lire 20.000 per ogni figlio, con esclusione del primo.
3. (...). 4. (...). 5 (...).
6. Il nucleo familiare e' composto dai coniugi, con
esclusione del coniuge legalmente ed effettivamente separato, e dai
figli ed equiparati, ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 26 aprile 1957, n. 818, art. 38, di eta' inferiore a
diciotto anni compiuti ovvero, senza limite di eta', qualora si
trovino, a causa di infermita' o difetto fisico o mentale,
nell'assoluta e permanente impossibilita' di dedicarsi ad un proficuo
lavoro. Del nucleo familiare possono far parte, alle stesse
condizioni previste per i figli ed equiparati, anche i fratelli, le
sorelle ed i nipoti di eta' inferiore a diciotto anni compiuti ovvero
senza limiti di eta', qualora si trovino, a causa di infermita' o
difetto fisico o mentale, nell'assoluta e permanente impossibilita'
di dedicarsi ad un proficuo lavoro, nel caso in cui essi siano orfani
di entrambi i genitori e non abbiano conseguito il diritto a pensione
ai superstiti.
6-bis. Non fanno parte del nucleo familiare di cui al comma 6
il coniuge ed i figli ed equiparati di cittadino straniero che non
abbiano la residenza nel territorio della Repubblica, salvo che dallo
Stato di cui lo straniero e' cittadino sia riservato un trattamento
di reciprocita' nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata
stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di
famiglia. L'accertamento degli Stati nei quali vige il principio di
reciprocita' e' effettuato dal Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, sentito il Ministro degli affari esteri.
7. (...) 8-bis. (...) 9. (...) 10. (...) 11. (...) 12. (...)
12-bis. (...) 13. (...) 14. (..);
e) e' insorto un dubbio interpretativo relativo alla
eventualita' che il principio fissato dall'art. 12 - paragrafo 1,
lettera e) della citata direttiva n. 2011/98/UE comporti che i
familiari del cittadino di Stato terzo, titolare del permesso unico
di soggiorno e lavoro e del diritto alla erogazione dell'assegno per
il nucleo familiare di cui alla legge n. 153 del 1988, art. 2, pur
risiedendo di fatto fuori dal territorio dello Stato membro ove
questi presta attivita' lavorativa, siano inclusi nel novero dei
familiari sostanziali beneficiari del trattamento stesso e cio' in
quanto si deve ritenere che il nucleo familiare individuato dalla
legge n. 153 del 1988, art. 2 non e' solo considerato quale base di
calcolo dell'importo relativo al trattamento familiare in oggetto ma
ne e' anche il beneficiario, per il tramite del titolare della
retribuzione o della pensione cui lo stesso accede;
f) l'assegno per il nucleo familiare di cui al decreto-legge
n. 69 del 1988, art. 2, conv. in legge n. 153 del 1988, e' dal punto
di vista della sua struttura formale una integrazione economica di
cui beneficiano tutti i prestatori di lavoro sul territorio italiano,
i titolari di pensioni e di prestazioni economiche previdenziali
derivanti da lavoro subordinato, i lavoratori assistiti da
assicurazione contro malattie, i dipendenti ed i pensionati degli
enti pubblici, purche' abbiano un nucleo familiare che produca
redditi non superiori ad una soglia individuata;
g) l'importo dell'assegno per il nucleo familiare viene
quantificato in proporzione al numero dei componenti, al numero dei
figli e al reddito familiare;
h) quanto alla natura della prestazione, la giurisprudenza di
questa Corte di cassazione ha avuto modo di evidenziare la natura
duplice dell'assegno per il nucleo familiare di cui alla legge n. 153
del 1988, art. 2:
da un lato, le sezioni unite della Corte di cassazione 7
marzo 2008, n. 6179 hanno attribuito al trattamento in esame natura
previdenziale essendo lo stesso fondato sul meccanismo finanziario di
provvista della contribuzione dei datori di lavoro e di erogazione
congiunta con la retribuzione (art. 2, comma 3 sopra riportato) e non
essendo raccordato alla retribuzione del «capofamiglia» - come
avveniva con il previgente decreto del Presidente della Repubblica 30
maggio 1955, n. 797, art. 1 - ed al numero e qualita' delle persone a
carico, in misura differenziata per i vari comparti produttivi e
settori merceologici; l'assegno per il nucleo familiare e' infatti
raccordato al reddito, di qualsiasi natura, e non del singolo
lavoratore, ma a quello complessivo del suo nucleo familiare (comma
9) e nello stesso senso, la Corte costituzionale (Corte
costituzionale 14 dicembre 1995, n. 516), ha evidenziato
l'unificazione della funzione previdenziale del nuovo Istituto che
rafforza la stretta correlazione con il tipo di pensione, goduta e
valorizza gli elementi strutturali del trattamento familiare in esame
in quanto finanziato dai contributi versati da parte di tutti i
datori di lavoro (cui si aggiunge il concorso integrativo dello Stato
legge n. 153 del 1988; ex art. 2, comma 13), ed il sistema di
erogazione, attuato mediante anticipazione del datore di lavoro che
e' autorizzato a porre a conguaglio quanto versato con il proprio
debito contributivo;
peraltro, Cassazione n. 6351 del 30 marzo 2015 e Cassazione
n. 3214 del 2018, ricollegandosi a precedenti pronunce e valorizzando
l'incidenza del numero e della condizione psico-fisica dei componenti
del nucleo familiare e del reddito prodotto dal medesimo nucleo,
hanno affermato la natura assistenziale dell'assegno per il nucleo
familiare;
l) si e' dunque affermato che l'Istituto in esame realizza
una compenetrazione tra strumenti previdenziali ed assistenziali e
precisamente tra quelli posti a tutela per il carico di famiglia, con
quelli apprestati a tutela di malattie, essendosi rivolta particolare
attenzione a quei nuclei familiari che presentano aree di accentuata
sofferenza in ragione di infermita' che hanno colpito qualcuno del
propri componenti e quindi tale Istituto integra quelle rientranti
nell'ambito della previsione di cui all'art. 12, paragrafo 1, lettera
e) della direttiva n. 98/2011/UE, che contempla, tra quelli per i
quali va assicurata la parita' di trattamento, «i settori della
sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004».
9. La questione pregiudiziale ha dunque avuto ad oggetto il
quesito se, poiche' secondo il disposto della legge n. 153 del 1988,
art. 2, comma 6-bis, solo i familiari del cittadino straniero vanno
esclusi dal nucleo familiare qualora rientrino nello Stato terzo e la
loro residenza effettiva non possa piu' dirsi in Italia e non vi
siano condizioni di reciprocita', la direttiva n. 2011/98/UE, art.
12, paragrafo 1, lettera e), osti alla previsione nazionale citata,
precisato che per cittadino straniero deve intendersi il cittadino
non appartenente all'Unione europea, ai sensi del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286, testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, e successive modificazioni (t.u. immigrazione).
10. Con sentenza della CGUE Quinta sezione nella causa
C-302/109 del 25 novembre 2020, e' stato affermato che l'art. 12,
paragrafo 1, lettera e), della direttiva n. 2011/98/UE osta a una
normativa di uno Stato membro come l'art. 2, comma 6-bis, della legge
n. 153/1988 in forza della quale, ai fini della determinazione dei
diritti a una prestazione di sicurezza sociale, non vengono presi in
considerazione i familiari del titolare di un permesso unico, ai
sensi dell'art. 2, lettera c), della medesima direttiva, che
risiedano non gia' nel territorio di tale Stato membro, bensi' in un
Paese terzo, mentre vengono presi in considerazione i familiari del
cittadino di detto Stato membro residenti in un Paese terzo;
Considerato in diritto
12. Occorre dare esecuzione alla sentenza della CGUE del 25
novembre 2020 sopra indicata in applicazione del principio generale
di cooperazione, il quale impone a tutte le autorita' statali di non
adottare atti e/o comportamenti che possano determinare
l'inadempimento di obblighi comunitari.
13. Secondo la giurisprudenza della C.G.U.E. (sentenza del 3
febbraio 1977 Luigi Benedetti contro Munari F.lli s.a.s.) che a sua
volta si rifa' a propri conformi precedenti, «[...] risulta da una
giurisprudenza costante che la sentenza con la quale la Corte si
pronunzia in via pregiudiziale vincola il giudice nazionale per la
definizione della lite principale (v., in particolare, sentenza 3
febbraio 1977, causa 52/76, Benedetti, Racc. pag. 163, punto 26, e
ordinanza 5 marzo 1986, causa 69/85, Wünsche Handelsgesellschaft,
Racc. pag. 947, punto 13). 50 [...] il giudice nazionale ha la
facolta' e, eventualmente, l'obbligo di deferire alla Corte, anche
d'ufficio, una questione di interpretazione della sesta direttiva, se
ritiene che una decisione della Corte sia necessaria su tale punto
per pronunciare la sua sentenza e, quando ha effettuato tale rinvio,
e' vincolato dalla decisione della Corte allorche' esso pronuncia la
sentenza che definisce la controversia principale».
14. In particolare, in materia di rimozione di effetti
antidiscriminatori derivanti da atti normativi, (C.G.U.E 22 gennaio
2019 C-193/17) ha affermato che «[...] se e' vero che gli Stati
membri, conformemente all'art. 16 della direttiva n. 2000/78, sono
tenuti ad abrogare tutte le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative contrarie al principio della parita' di trattamento,
tale articolo non impone loro tuttavia di adottare determinati
provvedimenti in caso di violazione del divieto di discriminazione ma
lascia ai medesimi la liberta' di scegliere, fra le varie soluzioni
atte a conseguire lo scopo che esso contempla, quella che appare la
piu' adatta a tale effetto, in funzione delle situazioni che possono
presentarsi (v., in tal senso, sentenza del 14 marzo 2018,
Stollwitzer, C-482/16, EU:C:2018:180, punti 28 e 30)».
Rilevanza della questione di costituzionalita'.
15. La Corte di giustizia con la sentenza indicata ha dichiarato
l'incompatibilita' tra l'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del
1988 conv. in legge n. 153 del 1988 ed il principio di parita' di
trattamento di cui all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), direttiva n.
98 del 2011: cio' si traduce nella considerazione che, ai fini
dell'eliminazione dell'effetto discriminatorio da rimuovere, non e'
tanto significativa la condotta (meramente esecutiva della volonta'
di legge) osservata dall'INPS nel negare la prestazione economica
dell'assegno per il nucleo familiare oggetto di ricorso, quanto la
formulazione della disposizione italiana che disciplina la
fattispecie concreta, per cui per dare piena esecuzione alla sentenza
della CGUE in oggetto non e' sufficiente limitarsi a respingere il
ricorso per cassazione dell'INPS confermando la pronuncia di
affermata disapplicazione adottata dalla Corte d'appello.
In altre parole, ad avviso di questa Corte di legittimita', la
questione di merito rimessa al proprio ambito di giudizio non puo'
essere risolta procedendo alla mera «interpretazione conforme», non
sussistendo in proposito quel margine di discrezionalita' che
consente all'interprete di scegliere tra due interpretazioni
possibili della norma interna, a fronte della chiarezza e
inequivocita' dell'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988,
la' dove prevede: «Non fanno parte del nucleo familiare di cui al
comma 6 il coniuge ed i figli ed equiparati di cittadino straniero
che non abbiano la residenza nel territorio della Repubblica, salvo
che dallo Stato di cui lo straniero e' cittadino sia riservato un
trattamento di reciprocita' nei confronti dei cittadini italiani
ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia di
trattamenti di famiglia».
16. Neppure puo' farsi ricorso alla tecnica di «disapplicazione»
della norma in esame, giacche' tale evenienza potrebbe verificarsi
solo alla condizione che la direttiva sia dotata di efficacia diretta
cioe' che la norma contestata sia suscettibile di essere disapplicata
per contrasto con normative comunitarie; nel caso di specie non e'
individuabile una disciplina self-executing di tale matrice
direttamente applicabile alla fattispecie oggetto di giudizio,
giacche' il diritto dell'Unione non regola direttamente la materia
dei trattamenti di famiglia.
17. Piu' in generale, non puo' dirsi che in via ordinaria
attraverso l'utilizzo delle direttive, in materia previdenziale e
non, il diritto dell'Unione realizzi l'effetto di sostituire la
disciplina nazionale con una propria regolamentazione, cosa che
invece avviene ove vengano emanati dei regolamenti.
18. Cio' nonostante la progressiva attenzione posta in sede
europea nei riguardi della politica sociale (a partire dalle
modifiche al trattato istitutivo del 1957 e sino al trattato di
Lisbona del 2007, passando per l'atto unico europeo del 1986, per il
trattato di Maastricht del 1992 e per il trattato di Amsterdam del
1997), con l'evidente spinta esercitata nel perseguimento degli
obbiettivi della libera circolazione dei lavoratori all'interno dello
spazio comune europeo, con la fissazione del divieto di
discriminazione per nazionalita', ed ancor di piu' con la previsione,
ad opera soprattutto del fondamentale regolamento n. 1408 del 1971,
rielaborato dal regolamento n. 883 del 2004 ed infine adottato dal
regolamento n. 987 del 2009, di specifiche discipline di
coordinamento delle regole nazionali in tema di contribuzioni
previdenziali e di singole prestazioni che costituiscono
l'inveramento del cd. principio di sussidiarieta' (5, paragrafo 3,
TUE, art. 152, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea)
sul quale poggia l'intervento delle istituzioni dell'Unione possibile
quando: il medesimo non riguardi un settore di competenza esclusiva
dell'Unione (competenza non esclusiva); gli obiettivi dell'azione
prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli
Stati membri (necessita'); l'azione puo', a motivo della portata o
degli effetti della stessa, essere conseguita meglio a livello di
Unione (valore aggiunto).
19. La direttiva n. 98 del 2011, all'art. 12, paragrafo 1,
lettera e), dunque, pur imponendo allo Stato italiano di non trattare
diversamente dagli altri destinatari, considerandoli quali componenti
del nucleo familiare ai fini del calcolo dell'assegno familiare, i
congiunti del lavoratore non cittadino europeo anche se residenti in
Paese terzo, come ha affermato la Corte di giustizia con la sentenza
del 25 novembre 2020 adita in via pregiudiziale da questa Corte di
cassazione in seno a questo stesso giudizio, non e' disciplina
completa che consenta di affermare in via diretta il primato della
(inesistente) disciplina euro unitaria sulla disciplina nazionale.
20. In verita', l'affermazione che anche tale concreta ipotesi
rientra nell'ambito protetto della direttiva (con la necessita' di
applicare il principio di parita' di trattamento), non consegna al
giudice nazionale un meccanismo normativo di immediata applicazione
che possa realizzarsi solo ove la norma europea sia in grado di
sostituirsi integralmente, nell'applicazione concreta, a quella
nazionale.
21. Nel caso di specie, esclusa la possibilita' di interpretare
il testo di legge italiana in senso conforme alla lettura fornita
dalla CGUE, non potendosi dare immediata applicazione ad una
disciplina euro unitaria inesistente, quella, che viene definita
«disapplicazione» altro non realizzerebbe che una modifica della
norma nazionale mediante la sostituzione del criterio della
reciprocita' ovvero della specifica convenzione internazionale con
quello della parita' di trattamento, ove i destinatari diretti della
prestazione siano cittadini di Paesi non europei titolari di un
permesso di lungo soggiorno ai sensi della citata direttiva.
22. Tale operazione, del tutto distante dal fenomeno che si suole
descrivere con l'efficacia diretta delle direttive self-executing, si
tradurrebbe inevitabilmente in un intervento di tipo manipolativo
inibito a questa Corte di legittimita' che, nell'esercizio di un
doveroso self restraint, non puo' estendere i propri compiti oltre
quelli che l'ordinamento le attribuisce e che non possono
oltrepassare i limiti della interpretazione ed applicazione delle
leggi.
23. In altre parole, quando - come nel caso di specie - la
direttiva euro unitaria non produca effetti diretti e non sia
possibile ad essa adeguare in via interpretativa le regole interne
(ostandovi il chiaro tenore letterale di queste ultime), non resta
che investire della questione la Corte costituzionale.
Non manifesta infondatezza.
25. Secondo l'interpretazione resa dalla sentenza della CGUE del
25 novembre 2020 sopra citata a proposito della direttiva n. 98 del
2011 e segnatamente dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) e dell'art.
3, paragrafo 1, lettere b) e c), lo Stato italiano viola la direttiva
medesima quando con l'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del
1988, conv. in legge n. 153 del 1988 non osserva la parita' di
trattamento tra i beneficiari cittadini nazionali ed europei e quelli
appartenenti a Paesi terzi che siano anche titolari di permesso unico
di lavoro e di soggiorno ai sensi della medesima direttiva; tale
accertata incompatibilita' rende evidente la non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988, conv. in legge n. 153
del 1988 per violazione dell'art. 11 della Costituzione e dell'art.
117, primo comma della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), la' dove, ai fini della
determinazione del diritto all'assegno per il nucleo familiare, non
vengono presi in considerazione i familiari del lavoratore titolare
di un permesso unico di lavoro e di soggiorno, ai sensi dell'art. 2,
lettera b) della citata direttiva, relativa a una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro.
26. La giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale n. 227
del 2010 e, in precedenza, le sentenze n. 232/1975, n. 183/1973, n.
98/1965 e n. 14/1964) ha individuato il sicuro fondamento del
rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario nell'art. 11
della Costituzione, in forza del quale la Corte ha riconosciuto, tra
l'altro, il principio di prevalenza del diritto comunitario e,
conseguentemente, il potere-dovere del giudice nazionale di dare
immediata applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto
diretto in luogo di norme interne che siano con esse in contrasto
insanabile in via interpretativa; ovvero di sollevare questione di
legittimita' costituzionale per violazione di quel parametro
costituzionale quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive
di effetto diretto. Il novellato art. 117, primo comma, della
Costituzione - che pure ha colmato la lacuna della mancata copertura
costituzionale per le norme internazionali convenzionali, escluse
dalla previsione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione - ha
dunque confermato espressamente, in parte, do' che era stato gia'
collegato all'art. 11 della Costituzione, e cioe' l'obbligo del
legislatore, statale e regionale, di rispettare i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
27. Sempre la giurisprudenza costituzionale su richiamata ha
affermato che non puo' attribuirsi effetto diretto, al fine di
rendere possibile la disapplicazione della normativa nazionale
incompatibile, all'art. 12 del Trattato CE, oggi art. 18 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea, che vieta ogni discriminazione
in base alla nazionalita' nel campo di applicazione del trattato.
Anche sotto tale profilo e' stato ritenuto corretto il ricorso al
giudice delle leggi, poiche' il contrasto della norma con il
principio di non discriminazione non e' sempre di per se' sufficiente
a consentire la «non applicazione» della confliggente norma interna
da parte del giudice comune. Invero, il divieto in esame, pur essendo
in linea di principio di diretta applicazione ed efficacia, non e'
dotato di una portata assoluta tale da far ritenere sempre e comunque
incompatibile la norma nazionale che formalmente vi contrasti,
poiche' e' consentito al legislatore nazionale di prevedere una
limitazione alla parita' di trattamento tra il proprio cittadino e il
cittadino di altro Stato membro, a condizione che sia proporzionata e
adeguata.
28. L'ipotesi di illegittimita' della norma nazionale per non
corretta attuazione della decisione quadro e' riconducibile,
pertanto, ai casi in cui, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, non sussiste il potere del giudice comune di «non
applicare» la prima, bensi' il potere-dovere di sollevare questione
di legittimita' costituzionale, per violazione degli articoli 11 e
117, primo comma, della Costituzione, integrati dalla norma
conferente dell'Unione, ove, come nella specie, sia impossibile
escludere il detto contrasto con gli ordinari strumenti ermeneutici
consentiti dall'ordinamento.
Thema decidendum.
29. Il profilo della questione attiene, dunque, alla violazione
degli articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione in relazione
all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e c) ed all'art. 12, paragrafo 1,
lettera e) della direttiva n. 2011/98/UE del Parlamento europeo e
Consiglio del 13 dicembre 2011, relativa allo status dei cittadini di
Paesi terzi che siano titolari di permesso unico di soggiorno e di
lavoro, da parte dell'art. 2, comma sei bis, decreto-legge n. 69 del
1988, conv. in legge n. 153 del 1988 che assoggetta ad un regime
peculiare, regolato dal principio della reciprocita' o della apposita
convenzione, i beneficiari dell'assegno per il nucleo familiare non
cittadini italiani (o europei) che non risiedano sul territorio
nazionale, piuttosto che ispirarsi al principio di parita' di
trattamento senza discriminare a causa della nazionalita', come pure
espressamente vietato dall'art. 12 della direttiva n. 2011/98
(applicabile ai cittadini di Paesi terzi, titolari del permesso unico
di soggiorno e di lavoro come l'odierno contro ricorrente) che
espressamente prevede il diritto dei lavoratori di cui all'art. 3,
paragrafo 1, lettere b) e c), di beneficiare dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per
quanto concerne - fra l'altro - all'art. 12, paragrafo 1, lettera e),
i settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n.
883/2004.
Consegue alle argomentazioni sin qui svolte, che deve dichiararsi
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, decreto-legge n. 69 del
1988, conv. in legge n. 153 del 1988 per contrasto con gli articoli
11 della Costituzione e 117, primo comma, della Costituzione in
relazione alla direttiva n. 2011/98, art. 12, paragrafo 1, lettera e)
ed art. 3, paragrafo 1, lettere b) e c), che prevedono il diritto dei
cittadini di Paesi terzi titolari di permesso unico di soggiorno di
beneficiare dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne - fra l'altro -
all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), i settori della sicurezza
sociale definiti nel Regolamento (CE) n. 883/2004.
A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria provvedera' alla notifica di copia della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.